欧洲忍不了了！这次，它为何抛弃美国， 选择了中国和俄罗斯？

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欧洲忍不了了！这次，它为何抛弃美国，

选择了中国和俄罗斯？

选自《瞭望智库》10-03 10:04

当地时间9月24日，欧盟正式宣布将绕开美国主导的SWIFT，打造新的国际支付体系，并且，中国、俄罗斯等国将协同促进该体系的建设。

美国立即表示强烈抗议——国务卿蓬佩奥声称，对此感到“不安，甚至深感失望”，并认为“这是这是能想象得到的、最不利于地区及全球和平安全的举措之一”。

欧洲为何要冒着与美国对抗的风险，拉上中俄、大费周章地另起炉灶呢？

说起来，面对霸道起来连自己兄弟都打的美国，作为其传统铁杆盟友，欧洲人的眼眶里也着实含着一把呼之欲出的辛酸泪。

来源：来源瞭望智库（zhczyj）  文 | 柯静 上海社会科学院国际问题研究所助理研究员

在本次联大会议期间，伊朗核问题全面协议参与方——中国、法国、德国、俄罗斯、英国、伊朗外长以及欧盟外交与安全政策高级代表，于纽约举行会议，并于会后发表联合声明。

声明指出，将建立促进伊朗进出口（包括石油）结算的“专门机制” ，帮助并确保经济实体与伊开展合法贸易。

不久后，当地时间9月24日，欧盟正式宣布：

将打造一个具有法律效力的“特殊目的实体”（SPV），以方便欧洲企业与伊朗继续进行合法贸易往来。

这项机制将向全球其他伙伴开放。

（注：欧洲惯用Special Purpose Vehicle，简称SPV，指为了特殊目的而建立的法律实体；其他国家也称Special PurposeEntity,简称SPE。）

这意味着欧盟正致力于创建另一新国际支付体系，使各国得以绕开美国主导的“环球银行金融电信协会”（SWIFT）支付系统，确保对伊朗结算渠道保持通畅。

究其原因，还得从SWIFT的事情说起。

一　SWIFT，美国实施金融制裁的利器

目前占世界主导地位的国际支付体系SWIFT，成立于上世纪70年代，总部位于比利时首都布鲁塞尔。

它是一个国际银行间非盈利性质的国际合作组织，连接着超过200个国家和地区的11000多家银行和证券机构、市场基础设施和公司客户，为国际社会提供支付结算服务。

SWIFT的“全球支付创新系统（GPI）”，已经成为跨境支付的新标准，使国际汇款到账时间缩短到短短的10分钟左右。该系统于2017年初启动，目前已占SWIFT跨境支付流量的25%。

据SWIFT 首席营销官 LucMeurant 表示，GPI将于2020年底前覆盖全球。届时，将给行业和终端客户带来翻天覆地的变化。

值得注意的是，这一系统基本处于美国掌控之下，除了向国际社会提供跨境支付清算服务外，还为美国实施金融制裁提供了关键的技术保障和基础条件。

一方面，美国通过该平台掌握有关国家、机构或个人的金融交易信息。

“911事件”发生后，小布什总统根据《国际紧急经济权利法案》（IEEPA），授权财政部海外资产控制办公室（OFAC）——可以从SWIFT调取“与恐怖活动有关的”金融交易和资金流通信息。

2003年，美国在制裁朝鲜的同时，通过分析SWIFT和纽约清算所银行同业支付系统（即CHIPS）数据，发现澳门汇业银行与朝鲜之间存在交易。

基于这一调查结果，2005年，美国财政部依据《爱国者法案》，对有52个朝鲜客户及其2500万美元存款的澳门汇业银行进行制裁，冻结该笔资金并切断该行同美国财政体系联系，导致该行发生大规模挤兑，其他银行被迫中断与其进行金融交易。

并且，该禁令后来成为美国在朝鲜核计划六方会谈中的一个砝码。

由此，SWIFT超越了传统跨境支付服务功能，成为美国搜集相关信息的重要来源。而这些信息恰恰成了美国实施制裁的重要理由——借打击恐怖主义之名。

另一方面，限制被制裁对象通过国际清算通道进行国际支付，是美国对目标国家、机构及个人实施金融制裁最具威慑力的方式。

相较于其他形式的经济制裁，它可以更迅速地切断目标国家的战略资源通道，给后者造成极大的经济压力。

例如，美国2012年《国防授权法案》规定对伊朗实施金融制裁，禁止与伊朗中央银行或其他金融机构进行重大金融交易的外国金融机构（包括外国政府拥有或者控制的金融机构）在美国开立或维持代理行账户或转账账户。

此后，SWIFT即切断与伊朗之间的支付结算通道，也即将伊朗从国际金融系统中清除出去，彻底隔绝伊朗同他国的金融往来。

欧洲企业因此大受影响。

二　“阻断法令”无法阻断欧洲损失

2016年，国际社会解除对伊制裁措施后，欧盟与伊朗之间贸易往来大幅增加。同年双边贸易额较上一年增加超过75%，达到137亿欧元！

2017年，双边贸易额更是激增至209亿欧元。

欧盟已成为伊朗第二大贸易伙伴。此外，多家欧洲企业重返伊朗进行投资。

今年5月8日，美国宣布退出伊核协议，并于8月7日正式重启对伊朗的经济制裁。

首轮制裁主要集中在汽车、金融、飞机等非能源领域，11月4日起，正式恢复对伊朗能源领域的制裁，并且，要求SWIFT体系将伊朗银行排除在外。

若哪一方拒不执行制裁，美国将对涉事董事会成员和所属金融机构采取相应措施——实施“二次制裁”， 进而迫使外国金融机构在加入对伊实施制裁与离开美国金融市场之间做出选择。

美国如此严厉的制裁，不仅将使欧洲企业遭受重大损失，还会给复苏中的欧洲经济带来不利影响。眼见着中东局势动荡程度不断加剧，欧洲难免遭遇冲击。

于是，欧盟立即修订其“阻断法令”，经两月审议，于8月7日生效，意在鼓励欧盟企业与伊朗的合作，而无需理睬美国制裁威胁，甚至作出规定，补偿欧盟企业因在伊朗进行合法交易所受到的损失。

（注：“阻断法令”系1996年引入欧盟，当年即为对冲美国“域外法权”。按此法令，如美国对别国制裁殃及欧盟企业，涉事企业无需遵守美国制裁规定。）

特朗普宣布退出伊核协议并决定重启对伊制裁后，欧盟委员会6月6日起着手更新“阻断法令”，依据美国拟重启的制裁措施扩大法令适用范围。

但是，出于对“二次制裁”的恐惧，面对阴云密布、尚看不到未来的伊朗局势，大量欧洲企业纷纷做出撤离伊朗的决定：

法国能源巨头道达尔公司已正式退出伊朗南帕尔斯天然气田项目；

德国西门子、戴姆勒、大众及法国标致等公司先后宣布终止在伊朗的业务运营……

而空客出售给伊朗的100架飞机订单则面临无法交付的窘境。

此外，欧盟是世界第四大产油国伊朗的大客户，从伊朗进口石油的总量占其总出口量的25%。美国对伊朗能源领域实施制裁，不仅可能导致全球石油市场出现巨大波动，也无疑会对欧盟能源安全造成强烈冲击。

三　SPV接棒，能否扛起重担？

看起来，面对美国的制裁“大棒”，仅靠“阻断法令”，欧洲是无法有效自保的。

在此背景下，8月，德国外交部长海科·马斯在德国《商报》发文，呼吁欧洲应创建独立于美国的全球支付体系。

当地时间9月24日，欧盟正式宣布将创建SPV，这是继更新其“阻断法令”之后，欧盟做出的更为大胆的尝试。

欧盟宣称，该机构可能于11月美国对伊朗能源实施制裁之前完成组建工作。

从短期来看，这是应对特朗普执政以来美欧同盟关系不确定性陡然上升的“无奈”之举。

SPV十分清晰地传达了欧盟维系伊朗核协议效力、保护欧洲企业与伊朗商业关系的决心。

主要市场不在美国的欧洲企业，对美元依赖性不大，经评估风险收益后，可能因此选择留在伊朗。这就是欧盟修改“阻断法令”以及构建新支付体系的直接动因之一。

欧盟意在通过打造以欧元为基础、处于美国掌控之外的、对中俄等国均开放的支付体系，避免美国审查交易信息，从而提高交易安全性，保护当事方免受“二次制裁”的威胁。

不过，退一步讲，即使最终因各种压力导致创建该实体的过程不是那么顺利，如果运用得当，也可以成为欧盟与美国博弈的谈判杠杆。

就长远而言，也是加强欧洲金融和货币自主权以降低美国政策对欧洲产生的不利影响、减少对美国依赖性的一次尝试。

欧元是仅次于美元的世界第二大国际货币，欧盟构建新的国际支付体系，若一切顺利，对提升欧元国际货币地位将大有裨益。

而通过构建SPV为国际社会提供另一种支付体系的选择，可以对当前仍以布雷顿森林体系为核心的全球金融体系形成补充，有利于促进国际金融机制朝着更加多元化的方向发展，提高国际金融体系的合法性和有效性。

即便短期内无法打破美元霸权格局，继而真正实现国际货币储备多元化，此举也可改善当前美元一家独大的现状，进而减少美国国内货币政策对他国的外溢影响，为国际社会应对国际金融危机提供更大安全网。

不过，在如此短的时间内，欧盟想要创建另一支付体系，仍有不少问题尚待解决。

比如，面对遍布全球、无孔不入的美国情报系统，SPV要保障交易信息安全、避免美国当局调取资料和进行审查，难度似乎很大。

美国对伊朗恢复制裁足以让伊朗经济和安全形势陷入艰难境地。从短期来看，伊朗的市场风险还是安全风险均将提升，投资和营商环境的稳定性将大幅下降。

企业市场行为寻求规避风险，特别是大型跨国公司，恐怕更倾向于选择暂时撤离伊朗，静观其变——若铤而走险导致被美国“二次制裁”，将面临极其惨重的损失，如无法进入美国市场、面临巨额罚金，等等。

因此，SPV即便组建成功，也难以在短期内改变欧洲企业撤出伊朗的趋势。

四　美国主导地位暂时难以撼动

SWIFT在全球支付体系中的主导地位，是以美国的国家实力和美元的国际货币地位为基础的。

一国货币在国际货币格局中的地位，取决于该国在国际贸易与资本流动中计价、结算和作为国际储备货币地位的真正提升，而并非来源于任何协议或安排。

换言之，美元主导地位是因为美国经济实力超群，拥有世界上最大的金融市场，并在其中具有结构性制度权力，控制着最广泛的国际使用规模和交易网络，始终坚持资金汇兑自由，可确保持有和交易美元资产的便利性。

而且，美国评级公司几乎垄断了国际评级市场的话语权，美国的政治和军事实力，又充分保障了美元的安全性，可以给美元持有者带来信心。

此外，当一种货币成为国际货币，制度惯性等因素会增加其他货币取代该货币的难度。

一个典型的例子就是，在美国GDP超过英国半个世纪以后，美元方才取代英镑成为全球货币。

同理，任何货币如果要取代美元的主导地位，需要该国实力作为支撑，且需要经历多年的市场培育，最终取决于国际市场选择和货币竞争的结果。

当前，美国经济形势良好。2018年第二季度GDP实际增速为4.1%，失业率屡次降至4%以下，创近20年历史新低。

为避免经济过热带来通货膨胀，美联储日前可能正式结束宽松政策时代。美元再次升息将使其在国际货币市场上更具吸引力，提高市场主体持有美元的信心，进一步巩固其国际货币地位。

因此，在美国政治、经济实力仍独步全球的形势下，其他国家想要在短期内另起炉灶，难度之大可想而知。

即便欧盟于11月前建立新国际支付体系，在中短期内取代SWIFT的可能性微乎其微。

因此，德国总理默克尔此前对SPV持谨慎态度，她不赞成欧盟此时成立该机构。她认为，尽管当前与美国就制裁伊朗方面有所分歧，但SWIFT体系本身极其重要，特别在监测恐怖主义融资问题上。

五　新体系建设将加剧美欧对抗程度

大多学者认为，欧日等美国传统盟友可能会基于现实利益而另寻出路，当然，发生直接激烈对抗的可能性不大。

海科•马斯本人也承认，尽管当前美欧关系有所变化，但美国仍然是德国在欧盟之外最重要的伙伴。美国对欧盟的重要性不言而喻。

但是，我们看到，自特朗普上任以来，美欧关系已经经历不少挑战。

美国执意退出巴黎协定；

美欧就北约军费问题发生争执；

特朗普政府所施加的钢铝关税和汽车关税最终会对欧洲持何立场尚不明朗；

美欧经贸关系究竟要经历怎样的再平衡……

这些问题即便未让美欧关系走到十字路口，也使双方陷入久未经历的不确定性中。

此时，欧盟出台这一新举措，无疑加剧了美欧在伊朗问题领域的分歧，甚至激烈对抗。

美国国务卿蓬佩奥立刻予以激烈抨击，声称：此感到“不安，甚至深感失望”，并认为“这是这是能想象得到的、最不利于地区及全球和平安全的举措之一”。

原因其实不难理解：

一方面，如果缺少欧洲协同配合，美国制裁伊朗的效果将不可避免地大打折扣，其在中东说一不二的影响力也将随之褪色；

另一方面，让美国更加担心的，恐怕是这一基于欧元的新支付体系，将给美元主导的国际货币体系带来冲击。

如果欧盟借由此次美欧在制裁伊朗问题上的分歧而建立起基于欧元的独立支付体系，加强自身独立性，甚至明言欢迎被美国视为战略对手的中国和俄罗斯加入，影响必然会波及美元霸主地位。

要知道，美元是美国金融霸权的基础，事关美国核心利益。历史上，但凡美元地位遭遇实质性威胁时，美国就会采取措施来阻断这种变革的可能性，想方设法进行扰乱，甚至不惜发动战争。

目前，SPV的各细节仍未确定，若各项议程切实加以推进，且严重影响到美国利益，美国政府可能会直接采取措施进行干预。

六　寒潮来袭，亚欧须抱团取暖

二战后，美国聚焦于促进开放市场、民主、制度合作和多边纽带，在一定程度上视之为国际秩序的基础，主导构建了国际制度网络。

当美国能够自我约束并恪守承诺时，他国也会更愿意与之合作，延续美国权力巅峰；反之，如果美国一味谋求本国利益、追求绝对权力，其他国家将不得不另辟蹊径以求自存，即便是传统盟友，也难以维持真正长久的合作关系。

从目前来看，若特朗普执意秉持“美国优先”理念、对国际规则视若罔闻，完全从现实主义层面理解当前国际体系中的利益分配，美国和世界的冲突将旷日持久地存在下去，且可能愈演愈烈。

中、俄、英、法、德均是当今世界最主要经济体，不仅在经贸关系方面拥有更广阔的发展空间，彼此的关系走向对世界秩序和平和全球经济繁荣都至关重要。

共同抵制单边主义行为、坚持在多边机制框架内协调沟通和解决冲突、坚定维护全球多边制度体系，也是各国共同的责任。

中国、法国、德国、俄罗斯、英国等将协同促进欧盟构建独立于SWIFT之外国际支付体系，已经给各国敲响了警钟：

面对这样咄咄逼人、践踏他国利益且反复无常的美国，各国都必须做好充分的应对预案——在可行的范围内逐渐减少对美国的依赖，寻找其他替代市场和合作伙伴，从而降低美国政策对己方的不利影响。

面对美国掀起的这股可能席卷全球经济的“大寒潮”，各国很有必要抱团取暖。